선거법 개혁이 무엇이기에 자유한국당은 이다지도 비협조적인 것일까? 준연동형 비례대표제는 왜 이렇게 복잡할까? 선거법 개혁이 민생보다 중요한 것일까? 선거법 개혁은 결국 국회의원들 밥그릇 싸움인가?
국민들의 마음에 꼬리를 무는 의문들일 수 있다. 당연하다. 민주주의 본연은 민생이고, 국민의 마음을 흔들고, 민생에 맞닿아 있는 개혁이 명분 있게 당당히 외칠 수 있는 것 아니겠는가. 옳다. 그러나 그럼에도 선거법 개혁은 민생을 위한 개혁이 맞다. 비례성 높은 비례대표제 도입은 민생과 복지국가 발전을 위한 역사적 숙원이다.
한 번은 넘어야 할 산, 의원정수 확대
지난 27일 본회의에 준연동형 비례대표제를 골자로 하는 선거법 개정안이 부의되었다. 이 개정안을 상정하는 과정에서 가장 많은 논의가 이루어지고 있는 부분은 의원정수다. 지역구 대 비례의석을 어떠한 비율로 조정할 것인지, 의원정수를 확대할 것인지가 관건인 것이다.
온전한 비례대표제 효과를 보기 위해서는 의원정수 확대가 필수다. 하지만 더불어민주당은 국민의 부정적 여론을 이유 삼아 의원정수 확대에 선을 그은 상황이다. 의원정수를 현행 300석으로 고정하고 준연동형 비례대표제를 도입하면 지역구 의석 축소가 불가피하다. 현직 의원들의 반발과 이탈이 불 보듯 뻔하다. 석패율제와 같이 현직 의원을 구제할 방안을 모색하고 있지만, 근본적인 해결책은 의원정수 확대다.
의원정수 확대는 정치개혁 과정 중에 한 번은 넘어야 할 산이다. 적절한 의원정수를 어떻게 산정하는가? 한마디로 정리하면, 온건 다당제를 유지할 수 있는 정도라 답할 수 있다. 한 국가의 인구수와 경제력, 행정부의 크기 등이 종합적으로 고려되었을 때, 한국의 의원정수는 과거 문재인 대통령이 언급하였던 것처럼 400석 정도는 되어야 한다는 분석이 있다.
문제는 의원정수는 국회의원의 직접적 이해관계에 얽혀 있기에 합리적인 분석을 통해 늘어나고 줄어들지 않는다는 점이다. 고양이 목에 방울 달기이다. 현실적 타협안이 세비를 동결한 후 10% 확대한 330석이었으나 이조차도 거부당하고 있는 것이다. 앞으로 협상에서 의원정수 확대를 수용하지 않는다고 하더라도, 결국 다시 논의할 수밖에 없는 문제다. 민주주의는 권한의 확산과 분산을 향해간다. 현재 의원정수 확대하지 못한다면, 지역구 의석을 최대한 유지한 '250 : 50' 안이라도 연동형 방식을 지키며 도입하는 것이 중요하다. 의원정수 확대를 기반으로 하여 큰 폭으로 비례성을 높이지 못하더라도, 비례성을 개선하는 효과가 분명 발생하기 때문이다.
기득권의 언어와 민생을 위한 길
자유한국당은 진지한 정치 협상에 임하지 않고, 국회의원 '밥그릇 늘리기'라며 부정적인 프레임 씌우기에만 열중한다. 장외에서 사생결단식의 투쟁을 벌이며 국회 내에서의 협상에 재를 뿌리려 한다. 생사를 건 단식과 장외투쟁은 구조적 요인으로 국회 내에서 제 목소리가 반영되지 못한 이들의 최후 투쟁 수단이었다. 자유한국당의 사생결단이 기득권 옹호를 위해서 벌어지고 있는 현실이 개탄스럽다.
기득권의 언어는 많은 말이 필요로 하지 않는다. 단지 몇몇 단어에 깃든 감정을 이용할 뿐이다. 자유한국당은 '밥그릇'이라는 단어에 함축된 국회 불신과 혐오의 부정적 뉘앙스를 충실히 전달할 뿐이다. 국민께 명료하고 쉽게 설명할 수 있어야 마땅하겠으나, 민생을 위한 개혁원칙과 논리는 복잡하고 어려운 경우가 많았다. 수많은 국민의 생사여탈권이 얽혀 있는데, 어떻게 해법이 단순하겠는가? 이와 같은 사정이 국민들께 충분히 설득되기도 전에 기득권의 방해로 개혁 의제는 음흉한 것이 되기에 십상이었다.
목소리가 작고 기득권 방해로 제대로 전달될 수 없었지만, 한국 사회에서는 짧게 잡아도 20년이 넘도록 비례성 높은 비례대표제를 도입해야 한다는 외침이 있었다. 선거제도 개혁을 주창한 지도자 중에는 한국 복지국가 형성에 크게 기여한 이들도 있었다. 선거법 개혁을 중심으로 역사의 맥락을 살피며 지난 27일 본회의에 부의된 패스트트랙 개정안을 들여다본다. 역사의 맥락을 살피면, 직면한 사안의 가치를 더욱 깊이 이해할 수 있기 때문이다.
한국 복지국가의 선구자, 선거개혁을 선도하다
김대중은 복지국가를 선도한 정치인이자, 국민들께 비례대표제 개혁을 처음으로 강력하게 호소한 정치인이다. 복지국가에 대한 기여부터 살펴보자.
김대중은 집권 여당에서도 반발이 강력했던 국민기초생활보장법을 도입해 인권으로서 복지를 실현했다. 전 국민을 대상으로 한 사회 안전망인 4대 보험 또한 그의 집권 기간에 발전했다. 수많은 기득권의 이해가 얽혀 조금도 진전되지 못한 국민연금을 개혁하고, 국민건강보험을 통합했다. 외환위기로 전 국민이 허리띠 졸라매며, 국가지출 증대를 극도로 경계할 때였다. 보수 일각에서 사회주의 방식이라고 비난했고, 당시 한국의 목줄을 쥔 IMF가 지출확대에 부정적인 안색을 내비쳤음에도 김대중 대통령은 망설이지 않았다. 한국 복지국가의 기틀을 만든 김대중 대통령은 "옳은 길이면, 또 뜻이 바르면 가야 했다." 거인이 족적을 남기는 기준이었다.
김대중 대통령은 1999년 8.15 기념사에서 "정치가 나라 발전을 선도하는 것이 아니라 오히려 발목을 잡고 있다"며 정치개혁은 가장 시급한 일이라고 호소한다. 나아가 극단적으로 대립하며 지역 패권만 유지하면, 안정적인 희석을 확보하는 지역 정당 구조를 문제의 근원으로 보았다. 이를 해소하기 위한 방안으로서 독일식 비례대표제의 도입을 주장했다. 당시까지만 하더라도 권위주의 시대에 제1당 과반의석 제공을 위해 악용된 '전국구 비례대표제'로 인해, 비례대표제는 적폐로 치부되고 있는 상황이었다. 기득권 독점을 해소하고 민주주의를 확산하는 비례대표제 본질의 제도적 효과가 없었음에도 비례대표제에 대한 국민 인식이 극도로 나빴던 것이다.
김대중 대통령은 당대 국민이 부정적 인식을 가지고 있었음에도 독일식 정당 명부 비례대표제를 주창했다. 이후 비례대표제는 개혁 의제, 대안 의제로 자리매김하기 시작한다. 선거제도 개혁에 대한 인식이 전환된 것이다. 민주화 운동의 필두에 서 있었던 역사의 거인이 복지국가의 초석을 닦고, 비례대표제를 개혁 의제화한 것이다. 김대중 대통령에게 독일식 비례대표제로의 개혁은 더 나은 민주주의를 향해 가는 옳은 길이자 바른길이었기 때문에 국민들께서 반대하더라도 그길로 갔고, 적극적으로 설득하려 했다. 어려운 상황 속에서도 여론을 이유 삼아 개혁을 미루지 않았다.
노무현의 연금개혁, 그리고 정치개혁
노무현 대통령은 일생을 기득권과 맞서 피투성이가 되도록 싸웠다. 그 어느 영역에서든 마찬가지였다. 국민연금 개혁에 있어서 노무현 대통령은 전 국민적 질타를 받았다. 국민의 미래를 생각했기 때문이었다. 당시 연금개혁은 60%의 소득대체율을 40%로 인하하는 것이었다. 급여율이 낮아지면서 '국민연금이 용돈연금이 되었다'며 국민께 질타받았고, 당시 보건복지부 장관은 최악의 복지부 장관으로 낙인찍혔다. 그러나 노무현 대통령은 기초노령연금(현재 기초연금의 전신) 제도를 도입하며, 국가복지가 절실한 계층을 더욱 도울 수 있는 연금구조를 만들었다. 국민연금에서는 보험료율에 비해 과도한 소득대체율로서 미래세대의 부담이 가중되는 고리를 끊고 재정 안정화를 도모하며, 기초노령연금 도입으로 복지가 절실한 계층에 대하여 복지를 강화한 것이다.
당시 국민의 전생에 주기를 고민해야 할 국민연금 문제조차 포퓰리즘으로 일관한 기득권 정치세력은 노무현 대통령의 연금개혁을 폄훼하기에 바빴다. 그러나 노무현 대통령은 국민의 반대 여론을 무릅쓰고 옳은 길을 가려 했고, 여론을 이유 삼아 포퓰리즘으로 반사이익을 얻으려는 세력에 주눅 들지 않았다.
앞장서서 기득권을 내려놓고 개혁을 수행하려 한 노무현 대통령은 여야를 통틀어 인기가 없는 대통령이었다. 재임 당시 탄핵 소동을 겪기도 한 노무현 대통령의 필생 과업은 단연컨대 정치개혁이었다. 지역주의에 기반한다면, 극단적인 대립이 정략적 이해에 합리적이다. 집권세력을 비토하고 무조건 반대하며, 국정운영이 실패할수록 야당의 집권 가능성이 높아지기 때문이다. 집권세력의 성공을 돕지 않으며 실패를 종용하는 것이다. 망국적 지역주의다.
노무현 대통령은 지역 구도의 해소를 위해, 중대선거구제와 권역별 비례대표제를 추진했다. 노무현 대통령의 해답 또한 선거제도 개혁에 있었던 것이다. 이를 통해 합리적 토론과 합의의 정치문화를 조성하려 했다. 노무현 대통령은 권력을 한 번 잡는 것보다 정치개혁을 하는 것이 훨씬 큰 정치발전을 가져온다고 믿었다. 바보 노무현은 눈앞의 권력에 연연하지 않았다. 그리고 여론을 이유 삼아 절호의 개혁 기회를 외면하려 하지도 않았다.
이명박의 국민통합, 보수의 정치개혁
선거법 개혁은 자유한국당 프레임처럼 '좌파독재'를 위한 것이 아니다. 비례성 높은 비례대표제는 보수 이념을 가진 정당에게 불리한 제도가 아니다. 정치이념이 뚜렷하고, 그에 따른 정책이 명료한 정당일수록 유리한 제도이다. 보수·진보·중도 각 이념이 명확하게 자리 잡도록 돕는 제도이다. 보수의 가치와 부합하는 부분도 많다.
비례대표제는 합의적 정치 문화를 조성하고, 온건한 개혁을 선호한다. 정책 지속성이 보장되며, 국가 질서를 확립한다. 여야가 극단적 대립에 매몰되기보다 실리에 따라 유연한 타협을 추구하게 만든다. 치열하게 경합하면서 정책을 수립했다면, 정권이 바뀌어도 정책이 대부분 유지되는 이유다. 모든 사안을 정략으로 수용하고, 진영을 대표하는 정책이 아니면, 실질적인 정책적 차이가 없는 기득권 양당체제와 다르다.
또한 비례성 높은 비례대표제는 다당제를 유인한다. 개혁보수와 중도 정당이 충분히 독자적으로 생존할 수 있기에 보수통합을 강요할 수 없는 환경이 조성된다. 기득권 자유한국당이 사실상 우려하는 것은 보수통합이 어려워지는 다당제 구도인 것이다.
다당제 구도는 복지국가와 친화력이 높다. 아이버슨과 소스키스의 연구에 따르면, 한국과 같이 단순다수제 선거제도를 택하는 국가에서는 중도우파 정부가 지배적이며, 비례대표제를 택하는 국가에서는 중도좌파 정부가 압도적이라는 사실을 밝혀냈다. 중도좌파 정부가 지배적일수록 친 복지적인 성향을 보였다. 17개 선진 민주국가의 이념 성향과 복지 수준을 전수 분석한 결과다. 이 같은 결과로 나뉘는 결정적 이유는 다당제 구도의 존립 여부다. 비례대표제를 통해서 다당제가 정립되면 중도 정당이 등장하고, 점진적 개혁과 온건한 복지 확대를 중시하는 중도 정당의 주도적 역할로 복지국가 건설이 안정화된다는 것이다. 개혁보수와 중도라면 유념할 부분이다.
보수 정파의 대통령인 이명박 또한 정치개혁 대안으로서 비례대표제를 수용했다. 이명박 대통령은 2009년 광복절 기념사를 통해 국정운영의 3대 핵심과제를 발표하면서, 그중 하나로 정치개혁을 꼽았다. 당시 여당이었던 한나라당 의원들의 의석 손해가 자명한 일이었다. 이명박 대통령은 "여당이 좀 손해를 보더라도 선거구제 개편은 꼭 이뤄내야 할 일"이라며 정치개혁을 거듭 강조했다. 국민통합을 위해서라면 감수해야 할 희생이라는 것이었다. 국민통합을 강조한 이명박 대통령은 국민 여론을 이유 삼아 안정적인 총선만 염두에 두지 않았다.
노회찬의 꿈과 정치개혁
노회찬 의원이 세상을 떠난 지금도 6411번 버스는 새벽 4시 출발한다. 고정석이 있는 듯 암묵적으로 서로의 안부를 확인하는 사람들이 탄다. 고단한 삶을 살아가는 누군가의 아버지와 어머니, 또 자식들이다. 노회찬의 마음은 항상 있는 듯, 없는 듯, 세상에서 존재감이 희미한 이들을 향해 있었다. 그가 품은 필생의 과업은 한국에 제대로 된 진보정당을 세워서 복지국가를 만드는 것이었다. 진보정당이 바로 서고, 진보정당의 힘이 커져야만 복지정책이 좌절 없이 추진될 수 있고, 희미한 존재감을 가진 이들의 목소리가 국회 속으로 들어갈 수 있음을 알았다. 그리고 진보정당이 바로 서기 위해 필연적으로 비례성이 높은 비례대표제가 필요하다는 사실을 알았다. 6411번 버스에 타는 이들의 삶은 아직 크게 개선되지 못했다. 국민은 안중에 없이 제 잇속만 챙기는 정치세력이 그대로이기 때문이다.
노회찬과 민주노동당은 창당 때부터 정치개혁을 치열하게 고민했다. 때문에 선진 유럽의 복지국가가 강한 진보정당을 기반하고 있으며, 그러한 국가들은 비례성이 매우 높은 비례대표제 중심으로 선거를 치른다는 것을 알았다. 비례대표제는 사회 균열을 흡수하는 만큼 정당을 성장하도록 만든다. 정당 크기는 득표율에 비례하기 때문이다. 사회균열을 흡수하는 만큼 사회적 합의 주의도 발달한다. 정치의 결정이 사회세력과 상충하며 파열음을 내지 않는다는 의미다. 실질적 성과를 내는 노사정 합의체는 이와 같은 배경을 전제로 두고 있다.
앎은 실천으로 이어졌다. 1인2표 정당 명부 비례대표제를 도입하는 계기가 되었던 헌법재판소의 판결은 민주노동당의 헌법 소원에서 비롯되었다. 이처럼 노회찬과 민주노동당은 없는 길을 만들어가며 정치개혁을 완수하려 했다. 여론을 이유 삼아 정국에 비켜서서 개혁의 적기를 흐지부지 흘려보내지 않았다.
역사 속 어느 자리에 서려 하시는가?
지금 대한민국에서, 김대중의 역사의식이, 노무현의 꿈이, 이명박의 실리가, 노회찬의 따듯한 마음이 시험대에 올라 있다. 지난 27일 본회의에 부의된 패스트트랙이 막바지 협상 중에 있다. 정치개혁안이 소관위원회를 넘은 것은 처음이다. 마지막으로 본회의 상정을 앞두고 있다. 어떠한 모습이든 60일 안에 표결하게 될 것이다. 정치개혁을 위해 가장 멀리 온 셈이다.
세간에서는 20대 국회를 최악의 국회라고 평가하기도 한다. 뚜렷한 입법 성과가 있는 것도 아니고, '동물국회 사태'로 기득권 정치의 낯을 여실히 보여주었기 때문이다. 하지만 20대 국회는 국정농단 당시 대통령 탄핵소추안을 통과시킨 저력이 있다. 한국의 구체제를 무너뜨리는 과업을 성공시킨 경험이 있는 것이다. 한국 사회를 새롭게 만들기 위한 선거법 개혁 입법을 처리해낸다면, 20대 국회는 중요한 역사적 과제를 완수한 국회로 기록될 것이다.
정략이 아니라 역사를 앞에 두고 가는 정치인은 우리 역사가 나아가야 할 길로 곧게 걸었다. 국민께 충분히 설명하지 못한 부분을 죄송해하면서도, 망설이거나 뒷걸음치지 않았다. 단지 지도자로서 이끌어가되 충분히 설명하고 또 설명하려 했다. 부정적 여론을 전면에 내세울 뿐, 국민을 설득하려 적극적인 모습을 보이는 정치인을 찾기가 이리도 어려운가? 개혁에 정치 인생을 거는 결단력을 왜 볼 수 없는가?
2019년 겨울 국회에는 '개혁'과 '기득권' 양자의 선택지가 놓여있다. 이 선택 결과에 따라 한국 민주주의의 방향이 결정된다. 복지국가 이행 과제도 자연히 연계된다. 민주주의가 발달하지 못한 나라에서 복지국가가 발달한 사례는 없다. 간곡히 묻는다. 더불어민주당 의원들은 무엇을 선택한 정치인으로 기록되려 하시는가?
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