정부가 국회에 제출한 내년도 교육부 예산안에서 고등교육 부문은 18조9661억 원으로 편성됐다. 올해 본예산보다 2조9269억 원(18.2%) 증가한 규모로, 전체 교육부 예산 증가율 10.6%를 크게 웃돈다. 그동안 부족했던 고등교육재정을 확대하고 지역대학과 학생지원, 기초학문과 연구인력에 대한 국가투자를 늘렸다는 점은 긍정적으로 평가할 수 있다. 대학재정 위기와 지역대학의 어려움을 이제 등록금과 개별 대학의 자구 노력에만 맡길 수 없다는 인식도 일정 부분 반영됐다.
그러나 예산의 총량 확대가 곧 재정정책의 기조 전환을 뜻하지는 않는다. 일부 총액지원과 기초학문 지원 확대는 의미 있는 변화지만, 대학 전반의 기본적인 교육·연구 기반을 안정적으로 보장하는 재정지원체계로 나아갔다고 보기는 어렵다. 정부가 분야와 사업을 정하고 대학들을 경쟁시켜 일부를 선정한 뒤 성과에 따라 차등 지원하는 기존의 ‘선택과 집중’ 방식이 여전히 중심을 이루고 있다. 예산의 규모는 커졌지만 대학 재정정책의 낡은 틀은 유지되고 있는 셈이다.
한국의 고등교육재정은 공공부담을 확대해야 할 필요성이 크다. OECD 비교에서 한국의 고등교육비 총량은 GDP 대비 1.4%로 평균 수준이지만, 정부재원은 GDP의 0.6%로 OECD 평균 0.9%에 크게 못 미친다. 고등교육비에서 국가가 맡는 몫이 작고 학생과 가계의 부담이 큰 구조다. 공공부담을 OECD 평균 수준으로 높이려면 GDP의 약 0.3%에 해당하는 추가 투자가 필요하다. 이번 증액은 그 간격을 좁히는 의미가 있지만, 늘어난 재정이 대학의 어떤 기능을 뒷받침하고 어떤 격차를 줄이는지까지 따져야 한다.
대학의 발전계획보다 정부사업이 앞서는 재정지원
내년도 예산에서 두드러지는 특징은 새로운 목적사업의 대규모 확대다. 사립대 이공계 인프라 구축에 6000억 원, AI 재도약대학에 2070억 원을 배정했다. 첨단분야 인재양성 예산도 6646억 원으로 늘어나 부트캠프와 특성화대학, 공유대학 등의 형태로 집행된다. 이공계 교육시설 확충과 성인의 AI 재교육, 첨단분야 인재양성은 모두 중요한 과제다. 문제는 이러한 목적사업의 확대가 대학의 기본적인 교육·연구 기반을 보장하는 지원과 충분히 결합해 있느냐는 것이다.
정부가 지정한 분야와 사업에 지원이 집중되면 대학은 자체적인 중장기 교육계획보다 공모사업에 얼마나 빠르게 대응하는지에 따라 재정 확보의 성패가 갈린다. 사업에 선정되기 위해 조직과 교육과정을 바꾸어도 지원기간이 끝나면 이를 유지할 재원은 불확실하다. 대학의 자율적인 발전계획보다 정부정책과 사업주기에 대한 의존성이 강해지는 것이다. 유사한 사업이 반복되면 일부 첨단분야에는 지원이 중첩되는 반면 다른 학과와 학문 분야의 기반은 취약해지기 마련이다.
경쟁사업이 재정지원의 중심이 되면 대학 간 격차도 확대된다. 대규모 사업단과 전문 행정조직, 대응자금과 연구인력을 갖춘 대학은 공모와 평가에서 유리하다. 반면 재정과 인력이 부족한 지역 중소대학은 교육여건 개선이 절실하면서도 사업계획 수립과 성과평가에 대응하기 어렵다. 지원이 필요한 대학이 경쟁력 부족을 이유로 배제되고, 지원받은 대학은 축적된 인력과 시설을 바탕으로 다음 경쟁에서도 유리해지는 누적적 격차가 생겨난다. 그 해법은 경쟁을 토대로 한 공모사업을 줄이고 대학에 대한 일반적인 블록펀딩(Block Funding)을 확대함으로써 대학의 자율성을 높이는 것이다.
국립대 집중육성만으로 지역대학 위기를 이겨낼 수 있나
지역대학 예산에서도 진전과 한계가 함께 나타난다. 거점국립대 혁신 예산은 7944억 원으로 늘었고, 지방국립대 미래인재성장자금에는 6910억 원이 새로 편성됐다. 지방국립대의 교육·연구 역량을 강화하고 중장기적 투자를 지원하려는 방향은 타당하다. 대학이 재원을 비교적 자율적으로 활용할 수 있도록 한 점도 기존의 세부 사업 중심 지원보다 진전된 요소다.
그러나 지방국립대 집중육성이 곧 지역 고등교육 생태계의 복원이나 활성화를 의미하지는 않는다. 상당수 지역에서는 사립대학과 전문대학이 학생교육과 직업교육뿐 아니라 문화·복지·의료서비스의 많은 부분을 담당한다. 국립대의 역량 강화가 지역 전체의 발전으로 이어지려면 이들 대학과의 역할 분담과 협력을 통한 지역의 교육기반 유지가 함께 고려되어야 한다.
전체적으로 증액되었다지만 국립대에는 비교적 포괄적인 지원을 확대하면서 사립대 지원은 이공계 시설 등 특정 목적에 무게를 두면, 지역대학 사이의 교육여건 격차가 더 벌어질 수 있다. 기존의 사립대 지원사업이 있더라도 지역에서 필요한 교육기능을 안정적으로 유지하기에 충분한지는 별도로 살펴야 한다. 국립대 몇 곳의 집중육성이 지역의 대학생태계를 구축해야 하는 더 큰 과제와 반드시 일치하는 것은 아니기 때문이다.
사립대에 공공재정을 투입하는 데에는 분명한 조건이 필요하다. 회계 투명성과 민주적 운영, 교육의 질과 학생의 학습권에 대한 공적 책무를 강화해야 한다. 이러한 조건을 충족하는 대학에는 설립유형을 넘어 지역에서 수행하는 교육적 역할과 필요에 따라 안정적인 재정을 제공해야 한다. 경쟁을 통한 선별보다 지역 주민이 실제로 누리는 고등교육의 기회를 기준으로 하는 지원이 국가의 책무에 더 부합한다.
대학 간 성과경쟁이 지역격차를 키우는 역설
ANCHOR 예산 배분에는 성과 중심의 차등 지원 문제가 직접적으로 드러난다. 시·도 단위 예산 1조2000억 원 가운데 약 4000억 원, 즉 전체의 3분의 1가량을 추진과정과 성과에 따라 차등 배분하게 된다. 성과를 점검하고 부실한 사업을 정비하겠다는 취지는 이해할 수 있다. 그러나 차등 배분의 비중이 큰 만큼 지역의 출발조건과 교육기반 유지의 필요를 얼마나 반영하느냐가 중요한 고려대상이 되어야 한다.
지역마다 대학과 학생의 규모, 산업기반과 청년유출 정도, 지방정부의 재정·행정역량이 크게 다르다. 이를 충분히 보정하지 않은 채 취업과 정주, 산학협력 등의 실적을 비교하면 여건이 좋은 지역이 더 많은 재정을 확보할 수 있다. 반대로 대학규모가 작고 기업이 부족하고 인구유출이 심한 지역은 낮은 성과를 이유로 다시 지원이 줄어들 소지가 크다. 지역격차를 줄이기 위한 사업이 기존의 격차를 재정 배분에 반영하고 확대하는 역설을 낳게 되는 것이다.
성과평가가 필요하더라도 그것이 지역의 최소한의 교육기반까지 흔드는 결과를 빚어서는 안 된다. 대학·학생 규모와 교육수요, 지역의 취약성을 반영한 기본지원이 먼저 보장돼야 한다. 성과에 따른 지원은 이를 바탕으로 하여 지역별 여건을 고려한 개선 정도와 협력의 성과를 고려하는 방식으로 운영할 필요가 있다.
교육부가 경계하는 '나눠주기'도 세심하게 구분해야 한다. ANCHOR의 전신인 RISE 사업에 지역의 모든 대학에 사업비를 배분하는 관행이 있었다면 개선의 여지는 있다. 그러나 지역의 고등교육 기반을 유지하기 위해 대학별 역할과 필요한 재원을 보장하는 것은 단순한 나눠주기가 아니다. 소규모 대학을 일률적으로 비효율적인 기관으로 간주하고 대형대학과 실적이 좋은 대학에 재정을 집중하면, 학생들은 거주지역에서 고등교육을 받을 기회를 잃고 지역은 교육·문화·산업 기반을 함께 상실할 수 있다.
한시적 사업을 넘어 안정적인 재정기반으로
이번 교육부 재정확대의 바탕에는 미래대응기금이 있는만큼 그 지속성 여부도 따져야 한다. 내년도 미래대응기금 교육·인재계정 가운데 교육부 사업에 편성된 금액은 4조9315억 원이다. 이는 영유아 분야 등을 포함한 금액으로 그 모두가 고등교육에 투입되는 재원은 아니거니와, 대신 고등·평생교육지원특별회계는 2조 원 이상 감축되었다.
고등교육을 위해 미래대응기금을 활용하는 것 자체는 기금의 성격에 비추어서도 바람직하다. 새로운 재원을 확보해 장기적인 기반투자와 구조전환을 지원함으로써 다가오는 대학 학령인구감소의 위기에 대처할 수 있기 때문이다. 관건은 재원 확보방식과 지원기간, 상시적인 교육·연구 기능에 대한 지속지원의 보장이다. 가령 교원과 연구자 확보, 학문 후속세대 양성, 기초학문 교육까지 매번 새로운 사업의 선정 여부에 좌우된다면 대학은 안정적인 발전계획을 세울 수 없다. 재정의 통로를 늘리는 것과 대학의 재정기반을 안정시키는 것은 별개의 문제다.
이제 대학재정의 중심을 기본적인 교육·연구 기능을 보장하는 일반재정지원으로 옮겨야 할 때다. 교육의 질과 공적 책무에 관한 기본요건을 충족한 대학에는 다년도 협약을 통해 재정을 포괄적으로 지원하고, 세부 지출에 대한 통제는 줄이되 운영의 투명성과 결과에 대한 책임을 강화할 필요가 있다. 이러한 기반 위에서 첨단분야와 국가전략 과제 등 경쟁이 필요한 목적사업을 병행해야 할 것이다.
대학 학령인구 감소에 따른 대학의 규모와 역할 조정은 불가피하다. 그 과정에서 지역에 필요한 교육기능을 재편하고 대학 간 협력과 통합도 추진해야 한다. 그러나 어느 지역에 어떤 교육기반을 남길지가 공모사업의 승패에 따라 결정되는 사태는 피해야 한다. 늘어난 예산을 대학 간 경쟁의 판돈으로 소진하지 않고 교육·연구의 질과 지역의 지속가능성을 높이는 기반으로 전환하는 것, 그것이 이번 교육부 예산증액에 걸맞은 재정정책의 방향이다.
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