제19대 대선 결과는 지난해 열린 제20대 총선 결과와 함께 절대 다수 우리 국민들이 정치권에 원하는 것이 무엇인지, 새 정부의 국정운영에 어떠한 기대를 하는지를 분명하게 보여주고 있다.
우리 국민은 더불어민주당 문재인 후보를 기존 집권여당의 후신인 자유한국당 홍준표 후보에 비해 압도적으로 큰 표차로 당선시켜 주었다. 지난해 총선에서 새누리당에게 과반의석은커녕 제1당 지위조차 허락하지 않은 데 이어 이번에는 불과 24%의 득표만 허용하였고, 심지어 텃밭이라고 할 수 있는 영남지역에서조차 과반에 미달하는 지지를 줌으로써 이명박-박근혜 정권의 실정과 부패에 대한 명확한 심판을 내려주었다. 이는 문재인 정부가 촛불민심을 수용하여 박근혜-최순실-삼성 게이트에 대한 확실한 단죄는 물론 재벌특혜와 정경유착 부패의 고리를 확실히 끊어내라는 국민의 지상명령이라고 할 것이다.
한편으로 우리 국민은 지난 해 국회의원 선거에 이어 이번 대통령 선거에서도 더불어민주당의 독주를 허용하지 않는다는 메시지를 분명히 전달하고 의미있는 다당제를 구축하였다. 제20대 국회의원 선거의 비례대표 정당투표에서는 더불어민주당에게 새누리당, 국민의당에 이어 3위의 득표율을 주고, 호남 지역구에서는 더불어민주당에게 뼈아픈 패배를 안겨 준 바 있다. 이번에는 호남에서 문재인 후보에게 안철수 후보에 비해 두 배의 지지율로 큰 승리를 안겨주면서 국민의당과 안 후보에게는 뼈아픈 패배를 안겨주었다. 이는 국민의당과 안철수 후보가 촛불민심을 잘 못 읽고 정치공학적인 판단으로 지나치게 보수편향적 입장과 태도를 취한 데 대해 호남 민심은 물론 전국적으로도 외면을 당한 것이라고 판단된다. 그럼에도 불구하고 문재인 후보가 얻은 41%의 득표율, 더불어민주당이 현재 국회에서 40%의 의석점유율에 불과한 것은 개혁적인 정책을 공유하는 타정당들과의 과감한 연정이나 적극적인 협치 없이는 국정운영이 매우 어렵도록 하는 제약을 가하고 있는 것이다. 특히 국회선진화법을 감안할 때 개혁입법의 순조로운 추진을 위해서는 국회의석의 60%인 180석을 요한다는 점에서 연정 내지 협치에 대한 요청은 더욱 절실하다고 볼 수 있다.
민주당 정부냐, 개혁 공동정부냐?
선거기간 중 문재인 후보는 집권하면 문재인 정부가 아닌 민주당 정부가 될 것이며, 국민 전체의 통합을 위한 통합정부를 구성하겠다고 하였다. 안철수 후보는 당초 자강론을 내세우며 손학규 후보가 내세웠던 개혁공동정부를 수용하지 않다가 패색이 짙어진 후에야 개혁공동정부론을 들고 나왔다. 그마저 처음에는 개혁적 이미지와 잘 맞지 않는 인물을 앞세우다가 나중에야 유승민, 심상정, 안희정, 남경필, 이재명, 박원순 등과 함께 하고 싶다는 언급을 하였으나, 이미 민심을 많이 잃은 후였다.
문재인 대통령이 성공하는 대통령이 되려면 민주당 정부 내지 통합정부를 넘어서서 개혁 공동정부를 구성하는 것이 최선이라고 본다. 즉, 민주당뿐 아니라 국민의당, 정의당, 나아가서 가능하면 바른정당까지 공동으로 참여하는 공동정부 또는 연합정부를 구성하는 것이 바람직하다는 것이다. 공동정부는 참여하는 정당들이 정부의 큰 정책방향에 대해 합의하고 총리와 장관직에 대한 배분에까지 합의하는 것을 의미한다. 그러나 문재인 대통령이 후보 시절 약속한 통합정부는 민주당 단독정부로 하되 민주당 지지기반을 넘어서는 각계각층 인사를 참여시키겠다는 것으로 이해되며, 아마도 타정당 소속인사 또는 타정당에 가깝게 관련됐던 인사들을 개별적으로 발탁, 영입하는 전략이 포함될 수 있을 것으로 보인다.
대통령제에서 연정이 가능하고 바람직한가?
일반적으로 공동정부(또는 연합정부)는 대통령제보다는 의원내각제(의회제)나 이원정부제(분권형 대통령제, 또는 준대통령제로도 불림) 하에서 자주 형성되는 것이 사실이다. 그런데, 다른 한편으로 연정은 다당제가 제도화된 나라에서 발전하는 제도이기도 하다. 즉, 집권 정당이 단독으로 의회의 과반수를 차지하지 못하는 경우에는 대통령제하에서도 연정이 가능하다. 물론 총리와 내각이 의회 다수파의 지지를 받는 것을 전제로 하는 의원내각제나 이원정부제에 비하여 대통령제 하에서는 의회 다수파 지지 없이도 내각이 존속할 수 있으므로 연정이 강요되는 것은 아니다. 그러나, 대통령제 국가 중에서도 대통령 결선투표제와 국회의원 선거에 비례대표제를 채택하는 나라들은 다당제가 제도화되는 경향이 있고, 다당제 하에서는 집권여당 단독으로 의회 내 다수를 점하기가 매우 어렵기 때문에 연정이 자주 이루어지는 것이다.
한국은 그동안 비교적 양당제에 가까왔지만 여소야대 국회를 자주 경험하면서 연정을 하거나 연정을 시도한 경험들이 있었다. 가장 대표적인 경우가 소위 DJP연합이었고, 노무현 대통령이 한나라당과의 대연정을 제안한 것이다. 돌이켜보면 김대중 정부의 경우DJP연합이 파괴되고 난 후기보다 보수적인 자민련과 연합했던 시기에 재벌개혁, 햇볕정책 등에서 훨씬 더 많은 성과를 내었다. 노무현 정부는 사학법, 국보법등 4대 개혁입법을 추진하다가 여소야대 국회의 벽에 부닥쳤을 때 노 대통령이 대연정을 제안했다. 다만, 노대통령은 대연정 제안에 앞서 집권 여당 내부의 의견 수렴과 합의 형성을 하지 않은 데다가 대통령제 하에서 야당이 연정 제안에 긍정적으로 화답하기보다는 부정적으로 응답할 가능성이 크다는 점을 인식하지 못하고 성급하게 제안했다가 여당 내부의 비판과 야당의 즉각적인 거부를 당했던 것이다.
대통령제 하에서 야당이 연정에 참여할 유인이 작은 것은 연정에 참여함으로써 얻는 실리보다 손해가 더 크다고 생각하기 쉽기 때문이다. 즉, 작은 권한을 나눠갖고 책임을 공유해야 할 가능성 때문에 차라리 야당으로 남아서 집권여당의 실정을 공격하다가 다음에 집권을 도모하는 것이 낫다는 계산을 하기가 쉬운 것이다. 김대중 대통령이 DJP 연합에 성공한 것은 총리직과 각료의 절반을 할애하고 내각제 개헌까지 약속하는 등 대폭적인 양보를 했기 때문에 가능한 것이었지만, 이후 내각제 개헌 약속 이행의 실패와 햇볕정책과 관련한 이견 등으로 인해 깨졌던 것은 한국과 같은 대통령제 하에서 연정 또는 공동정부 수립이 그리 쉽지 않다는 것을 보여주는 사례이다.
문재인 대통령에게 가능한 선택지들
문재인 대통령은 과거 김대중, 노무현 대통령에 비해 대국회 관계에서 유리한 점과 불리한 점을 동시에 안고 있다. 유리한 점은 굳이 자유한국당에게 까지 연정을 구걸할 필요가 없다는 점이고, 불리한 점은 국회선진화법의 존재이다. 국민의당 및 정의당과만 손을 잡아도 국회 의석의 55%, 대선 득표율로는 69%의 국민지지를 결집하는 셈이 된다. 게다가 바른 정당까지 합하면 원내 62%로 국회선진화법의 제약을 뛰어넘을 수 있고, 대선 득표율로는 75%의 국민지지를 결집하는 것이 된다 (아래 표 참조). 바른정당이 안보 이슈에 대해서는 보수적인 입장을 분명히 하고 있으나 경제정책에서는 민주당과 별 차이를 보이지 않고 있으므로 상당부분 협력이 가능할 것이다.
여기서 선택지는 민주당 단독정부로서 국정운영을 하되 이들 정당과 긴밀하게 소통하고 의논하는 협치를 통해 협력을 구할 것이냐, 아니면 최소한 국민의당과 정의당을 포함하는, 나아가서 바른정당까지도 참여하는 개혁 공동정부를 구성해서 분권형 국정운영을 시도할 것이냐의 선택이다. 권력은 나눌수록 강해진다는 점에서 문재인 대통령이 후자를 선택해서 성공한다면 최선이라고 본다. 그러나, 여기에는 우선 문 대통령의 결단과 지도력이 필요하며, 또한 국민의당 등 타당들의 화답이 필요한 데 둘 다가 쉬운 일은 아니다. 상당한 정치력을 필요로 하는 것이다. 연정 다음으로 차선책으로 가능한 선택지는 민주당을 중심으로 하는 책임총리 내각을 구성하는 것이다. 노무현 대통령 시절 상대적으로 효율적인 국정운영이 이루어졌던 때가 책임총리라는 이름으로 이해찬 총리에게 상당한 실권을 나눠줬을 때였음을 되돌아볼 필요가 있다. 다만, 이해찬 총리 때와는 달리 개혁에 크게 동의하는 야당들과의 적극적인 협치를 추구할 필요가 있을 것이다.
문재인 대통령이 이낙연 전라남도지사를 총리후보로 내정한 것을 보면 일단 연정에 대한 의지는 없는 것으로 보인다. 타정당 대표들과 사전 의논한 내정이 아니기 때문이다. 어렵더라도 연정을 적극 시도해보았으면 하는 아쉬움이 있긴 하지만, 일단은 현실적인 차선의 선택으로 평가할 수 있다. 친문계파에 속하지 않고 4선 국회의원과 전남지사로 정치적 중량감과 행정력을 겸비한 호남 정치인을 택한 것은 일단 국회인준의 키를 쥐고 있는 국민의당이 거부할 수 없는 인물이란 정치적 고려를 한 것으로 보인다. 나아가 책임총리로 국정운영에 대한 상당한 권한을 나눌 수 있으며 야당들과 협치를 하겠다는 의지의 표현으로 해석할 수도 있다.
만일 조각과정에서 문 대통령과 이 총리 내정자가 각 정당들과의 협의를 통해 자당 소속의 안희정, 이재명, 박원순, 김부겸 등은 물론 심상정, 유승민, 남경필 등과 국민의당 소속의 능력있는 정치인들을 각료로 끌어들여 공동정부에 가까운 형태의 통합정부를 구성할 수 있다면 좋을 것이나, 일방적인 총리인선으로 인해 타당의 협력을 구하기는 쉽지 않을 것으로 본다. 다만, 최소한 이들과 협의하는 노력이라도 하는 것은 향후 보다 나은 협치와 나아가 연정을 이루기 위한 토대가 될 수 있으리라고 본다. 유의할 점은 타당 의원들을 개별적으로 빼오거나 인위적인 정계개편을 시도하는 것은 득보다 실이 많을 것이라는 것이다. 5당체제를 형성해준 유권자들의 뜻을 존중할 필요가 있다.
문재인 대통령이 일단 개혁적 공동정부라는 최선책 대신 개혁과 통합을 지향하는 민주당 정부라는 차선택을 택한 이상 이것이 성공할 수 있기를 바란다. 이를 위해 적어도 내년 6월 지방선거 때까지는 총리에게 국회의 해임건의안이 없는 한 교체하지 않고 내치에 관한 상당한 권한을 나눠주겠다는 적극적인 의지의 천명이 필요하다. 물론 청와대와 총리실 간에 국정운영 철학의 공유와 긴밀한 협의가 필요하다. 1년 후 지방선거 때까지 재벌개혁과 불평등 해소, 검찰개혁과 적폐청산, 사드배치와 북핵문제를 비롯한 외교안보, 제왕적 대통령제 극복을 위한 개헌 등 여러 과제들을 얼마나 잘 해내느냐에 따라 국민들로부터 성적표를 받게 될 것이다. 그런 점에서 조국 민정수석과 조현옥 인사수석도 검찰개혁과 여성인재 적극 기용의지를 보인다는 점에서 잘 한 선택이라고 본다.
개혁과 통합을 지향하는 민주당 정부라는 차선책으로 성공하기를 바라지만, 만약 내년 지방선거 후에 이것이 여의치 않으면 과감한 권력공유를 통한 개혁적 연정 수립과 분권형 국정운영을 선택하는 기회가 다시 올 수도 있을 것이다.
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