도시공원·동네공원이 사라진다?
2019.10.15 07:56:34
[함께 사는 길] 환경단체 및 지자체, 6대 개혁법률 제안…"연내 입법해야"
내년 도시공원일몰제로 인하여 도시공원 지정이 해제되는 면적은 전국적으로 437제곱킬로미터에 달한다. 우선 7월 1일부로 해제될 면적만 340제곱킬로미터에 달한다. 미세먼지와 기후변화로 인해 숲의 역할이 강조되는 가운데 도시의 천연공기청정기이자 탄소흡수원인 도시공원을 해제해 개발 가능지로 바꾸는 도시공원일몰제로부터 숲을 지킬 방법은 없는 것일까? 2018년 4월과 2019년 5월에 중앙정부가 내놓은 대책은 대부분 일몰 대응책임을 지방정부에 전가하는 내용이라 한계가 분명하다. △중앙정부의 지방정부에 대한 예산지원과 토지소유자에 대한 세제 혜택 △지방채 상환 기간 연장 △공원일몰제 시행 시점 3년 연기 등 근본적인 대안을 마련할 필요가 있다. 이를 위한 6대 개혁법률의 연내 입법을 환경운동연합을 비롯한 '2020도시공원일몰제대응전국시민행동', 그리고 각 지방자치단체가 연대한 '대한민국시도지사협의회', '전국시장군수구청장협의회', '전국시도의회의장협의회', '전국시군자치구의회의장단협의회'가 공동제안하고 나섰다. 제안된 6대 개혁법률은 다음과 같다.

ⓒ함께사는길(이성수)


제1개혁입법안 / 국토의 계획 및 이용에 관한 개정법률안
-48조 3항·104조 2항·부칙2조·부칙3조의 개정 필요

[48조 3항]

1999년 헌법재판소는 대지에 대한 과도한 사유재산권 침해를 근거로 도시계획시설 헌법불합치 결정을 내렸다. 그러나 장기미집행 도시공원 중 그 부지가 국·공유지인 곳은 사유재산권 침해 대상이 아니다. 따라서 도시계획 실효대상, 즉 일몰 대상지에서 제외하는 것이 마땅하다.

전국 미집행 공원 총면적은 437제곱킬로미터이며, 이중 국공유지 면적은 112제곱킬로미터로 전체 미집행면적 대비 약 26퍼센트를 차지한다. 지역별로 보면 부산광역시 50퍼센트, 인천광역시 40퍼센트, 서울특별시와 경기도 각각 33퍼센트, 제주도 33퍼센트이다. 시군의 경우 경기도 오산시는 92퍼센트가 국·공유지이다. 그 뒤를 이어 전남 장성군은 87퍼센트, 강원도 춘천시는 82퍼센트, 경남 거제시 81퍼센트 ,경기 수원시 79퍼센트, 안양시 72퍼센트나 된다. 지역별 편차가 큰 만큼 국·공유지를 해제 대상에서 제외할 때 도시공원을 지키는 데 파급효과가 클 것으로 예상된다. 따라서 아래 표와 같이 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 48조 3항을 개정하는 것이 필요하다.


[104조 2항]

'국토의 계획 및 이용에 관한 법령'에 따르면 도로, 상하수도, 학교, 도시공원은 모두 지방 사무로 분류된다. 지방 사무라 해도 도로와 상하수도의 경우 최대 80퍼센트까지 중앙정부가 국고로 사업을 지원하고 있다. 이에 따라 도로 83퍼센트, 상하수도 100퍼센트, 학교 96퍼센트가 집행되는 동안 같은 지방 사무이나 중앙정부의 사업 지원이 없던 도시공원은 54퍼센트나 미집행 상태에 놓여졌다.

장기미집행 도시공원 대부분은 1970년대에 중앙정부(舊건설부)가 지정한 후 사업을 시행하지 않은 채 1995년에 인력과 재원 지원 없이 지자체로 이양된 것이다. 동일 지방 사무들에 대한 선별적 지원도 문제지만, 더 실제적인 문제는 지방정부 대부분이 낮은 재정자립도로 인해 도시공원 일몰 대상 사유지 매입을 처리할 재원을 마련하기 힘들다는 데 있다. 재정자립도가 30퍼센트 미만 지방자치단체는 수도권 69개 가운데 19개(28퍼센트), 비수도권 174개 가운데 126개(72퍼센트)에 달한다. 개혁입법을 통해 지방정부가 일몰대응 재원을 마련할 수 있도록 아래 표와 같이 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 104조 개정이 필요하다.


[부칙 2조]

2020년 7월 1일부로 해제 예정인 전국 340제곱킬로미터의 도시공원부지 가운데 도시기능 유지에 필수적인 '우선관리지역'의 매입비만 국토교통부 추산 16조 원에 달한다. 낮은 재정자립도를 가진 지방정부들이 이 비용을 마련하기 위한 유효한 수단이 지방채권 발행이다. 지방정부가 우선관리지역의 부지를 매입하기 위해 채권을 발행할 경우, 채권 상환기간을 현행 10년에서 20년으로 연장하도록 아래와 같이 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 부칙 개정 조항을 신설하여 지자체의 부담을 줄여줄 필요가 있다.


[부칙 3조]

지방자치단체들은 도시공원 일몰로 도시숲이 축소될 위기에 직면하여 일몰 공원부지를 매입할 재원과 제도의 구비에 필요한 절대 시간이 부족하다며 국토교통부에 도시공원일몰제 시행 3년 유예를 요청한 바 있다. 이에 대한 중앙정부의 입장은 사유재산권 침해 시정을 명한 헌법재판소 결정에 반하므로 2020년 7월 예정대로 시행한다는 것이다. 그러나 이러한 중앙정부의 입장과 판단은 오히려 헌법재판소의 2005년 결정에 위배된다.

헌법재판소는 △일몰제 대상 부지 중 임야의 경우는 공원 지정으로 사유재산권이 침해됐다 보기 어렵다 △일몰제 시행 연도는 정부입법으로 제정된 일몰제에 따른 것일 뿐이다. △총괄적으로 헌법재판소는 헌법상의 사유재산권 침해 요소를 해소하라 결정했을 뿐 해제 대상 부지와 시행 시점에 대해서는 특정한 바 없다. △오히려 헌법재판소는 공원이 지속될 것이라는 사회적으로 형성된 국민들의 법적 안정성과 신뢰를 고려하는 정책과 법안 마련을 결정문에서 촉구한 바 있다. △헌법재판소는 또한 토지소유자의 사익 침해를 보상할 다양한 수단을 마련하라고 요구했다.

헌법재판소 결정은 도시공원일몰에 입법자(국회·정부)의 재량권을 광범위하게 인정하고 사익과 공익의 충돌을 막는 균형 정책과 제도 마련을 요구한 것이다. 따라서 국토교통부는 사유재산권 침해 우려를 내세우며 지방정부의 도시공원일몰제 시행 3년 유예 요청을 거절할 것이 아니라, 헌법재판소의 결정문처럼 '입법자의 광범위한 재량권을 사용'하여 기존 일몰제의 도시숲 훼손 우려를 씻어낼 필요가 있다. 그 핵심은 도시공원일몰제 시행을 아래와 같이 3년 유예하는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 부칙 3조의 신설이다.


제2개혁입법안 / 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률


[44조 3항]

장기 미집행 도시공원 중 우선관리가 필요한 도시공원과 도시자연공원구역의 사유지에 대한 토지보상비용 중 국가가 최대 50퍼센트를 보조하도록 의무화하여 지방정부의 부담을 줄여주고 도시공원 보전에 나설 수 있도록 할 필요가 있다. 이를 위해 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'을 일부 개정하고 신설 조항을 만들어야 한다.


제3개혁입법안 / 지방세 특례 제한법


[84조 3항]

지난 2005년 도시공원일몰제의 폐해를 경감시킬 목적으로 도시자연공원구역 제도가 도입됐다. 그 자체로는 일몰로 해제되는 도시공원을 해제가 아닌 도시자연공원구역으로 재지정하여 실질적으로 도시공원으로 계속 이용할 수 있게 하려던 것이다. 그러나 이후 도시공원을 택지(숲세권아파트)로 개발하려는 '민간공원특례제도'로 인해 무력화됐다. 원래 이 제도는 일본의 '지역제녹지제도'(일본의 도시자연공원구역에 해당)의 장점을 본뜬 것으로서 정부가 매입하지 않은 도시공원을 지역제녹지로 지정하고 대신 토지 재산세 80퍼센트를 감면해주는 방식이다. 이를 통해 사유재산권 침해 요소도 줄이고 녹지(도시공원)도 지킬 수 있다. 2020년 7월 일몰로부터 도시숲을 지키기 위한 방법으로 도시자연공원구역 제도를 활용하려면 기존의 도시공원 일몰 대상 부지(사유지)가 받아온 재산세 50퍼센트 감면 혜택을 재지정되는 도시자연공원구역(사유지)에도 적용해줘야 마땅하다. 미집행 도시공원 부지로 재산권 행사가 제한되다가 해제되자마자 다시 도시자연공원구역으로 지정되면서 기존에 받던 재산세 50퍼센트 감면 혜택도 받지 못하게 해서는 안 된다. 따라서 「지방세특례제한법」에 이를 명시한 조항을 신설할 필요가 있다.


제4개혁입법안 / 조세제한 특례법 개정


[조문 신설 개정 1항]

도시공원일몰제도는 세계적으로 우리나라밖에 없다. 일본의 경우 우리의 도시자연공원구역에 해당하는 '지역제녹지' 지정 제도를 통해 매입하지 않은 도시공원에 대해 상속세와 재산세를 80퍼센트 감면해주고 있다. 반면 우리나라의 도시자연공원구역은 실질적으로 도시공원으로 이용되고 있으며 개발제한구역보다 훨씬 더 강한 개발규제를 받고 있음에도 불구하고 상속세 감면 혜택이 없다. 이에 토지소유자의 부담 완화 측면에서 상속세 감면 혜택을 주는 조문을 「조세제한특례법」에 신설할 필요가 있다.


[조문 신설 개정 2항]

한편 도시자연공원구역 부지(사유지)의 상속세 80퍼센트 감면을 받은 뒤 나머지 납부할 20퍼센트의 상속세를 현물로도 납부할 수 있도록 개정한다면 실질적으로 도시공원 보전효과를 확대할 수 있을 것으로 기대된다. 따라서 이를 규정한 「조세제한특례법」에 다음의 조문을 아래와 같이 신설할 필요가 있다.


제5개혁입법안 / 교통시설 특별회계법 개정


[8조 1항]

2018년도 교통에너지환경세 세입은 2017년 15조6000억 원에서 8000억 원 증가한 16조4000억 원에 달한다. 한편 2013년 기준으로 교통에서 발생하는 사회적 비용은 84조1000억 원으로 분석됐다. 이중 도로교통혼잡비용 및 교통사고비용이 53조2000억 원, 대기오염비용 및 온실가스비용, 소음비용의 합이 30조9000억 원으로 나타났다. 교통부문과 환경부문의 비중이 63.3 대 36.7인 셈이다.

문제는 교통에너지환경세가 목적세임에도 불구하고 도로, 철도 등 교통에 80퍼센트의 예산(교통시설특별회계법에 근거)을 쓰고 있고 15퍼센트만을 환경개선특별회계로 사용한다는 점이다. 교통의 총사회적 비용 중 교통부문과 환경부문의 비중에 따라 교통에너지환경세 세출 중 60퍼센트를 교통시설특별회계로, 35퍼센트를 환경개선특별회계로 전입해 도시공원일몰 대응 등 환경개선비용에 사용하는 것이 합리적이라 할 것이다. '교통시설특별회계법' 8조 1항을 개정하여 교통에너지환경세 중 환경개선특별회계 전입 비중을 현행 15퍼센트에서 35퍼센트로 상향 조정하는 것이 필요하다.


제6개혁입법안 / 환경정책 기본법 개정


[47조 1항]

교통에너지환경세의 징수 취지에 걸맞게 교통의 총사회적 비용(2013년도 기준) 중 35퍼센트를 환경개선특별회계로 전입하여, 도시공원일몰, 미세먼지 대응 등 환경개선비용에 사용한다고 할 때 그 전입금을 환경부의 세출로만 할 것은 아니다. 왜냐하면 도시공원일몰 대응은 국토교통부의 사무이며 미세먼지 저감, 자연복원 사업, 자연공원부지 매입은 환경부의 사무이고, 미세먼지숲 조성사업과 백두대간부지 매입은 산림청의 사무이다. 이들 사무 모두 환경개선특별회계 세입을 사용할 수 있는 것들이다. 여러 부처가 연계되어 있는 만큼 환경개선특별회계 세입을 부처 협의를 통해 적절하게 사용될 수 있도록 규정할 필요가 있다. 이에 '환경정책기본법' 47조 1항 및 48조 1항을 개정하여 이를 명문화할 필요가 있다.


이 기사의 구독료를 내고 싶습니다
mjy613@kfemor.kr 다른 글 보기